Die Rolle der EU für Frieden und Sicherheit
Die Rolle der EU für Frieden und Sicherheit
Im Frühjahr 2012 endete das dreijährige Projekt “Multilateralismus im Wandel: Die EU als global-regionaler Akteur für Sicherheit und Frieden (oder EU-GRASP). Unter der Koordination von UNU-CRIS brachte dieses Projekt ein Konsortium von neun Partnern aus der ganzen Welt zusammen, um die sich verändernden Vorstellungen und Praktiken von Multilateralismus und Sicherheit zu untersuchen.
Ziel war es, die aktuellen sicherheitspolitischen Aktivitäten der Europäischen Union (EU) auf den verschiedenen Ebenen der Zusammenarbeit – vom Bilateralismus über den Interregionalismus bis hin zum Multilateralismus – und ihre Verflechtungen zu bewerten.
Das Strategiepapier “Multilateralismus heute: Welche Rolle für die Europäische Union im Bereich von Frieden und Sicherheit” fasst die wichtigsten Ergebnisse des Projekts zusammen. Darin wird eine Analyse der Rolle der EU als global-regionaler Akteur im Bereich Frieden und Sicherheit vorgenommen.
Multilateralismus heute
Der Multilateralismus ist bei weitem kein neues Konzept. Ursprünglich wurde der Multilateralismus als eine Form der Zusammenarbeit zwischen souveränen Staaten eingeführt, die die Bausteine jeder multilateralen Vereinbarung oder Unternehmung sind. Die zunehmende Diversifizierung der multilateralen Akteure und der multilateralen Spielfelder bedeutet jedoch, dass dieses Konzept der internationalen Beziehungen der Realität nicht mehr gerecht wird.
Die Vereinten Nationen (UN) stellen als übergeordnete Organisation auf internationaler Ebene die wichtigste Plattform für die multilaterale Zusammenarbeit dar. Dies schließt jedoch nicht aus, dass auch andere Organisationen eine Rolle spielen können. Regionale Organisationen haben das Potenzial, die UNO zu entlasten und eine Rolle von internationaler Reichweite zu spielen, zum Beispiel bei Friedens- und Sicherheitsoperationen. Die Position der EU wird in diesem Rahmen analysiert.
Die Rolle der EU in Frieden und Sicherheit
Seit der Gründung Europas sind Sicherheits- und Verteidigungsbelange sowohl von größter Bedeutung als auch äußerst umstritten. Frühe Versuche, eine Verteidigungsunion zu gründen, blieben weitgehend erfolglos. Die neuen Sicherheitsbedrohungen, die mit dem Ende des Kalten Krieges aufkamen, haben ein erneutes Interesse an sicherheits- und verteidigungspolitischen Fragen geweckt.
Drei Faktoren bestimmen die Rolle und den Einfluss der EU als global-regionaler Akteur in Sachen Frieden und Sicherheit:
Die Kapazität (institutionell, materiell, personell, operativ und finanziell) zur Durchführung von Missionen;
die Bereitschaft, Ressourcen für Sicherheits- und Verteidigungszwecke bereitzustellen, die hauptsächlich von den Prioritäten der Mitgliedstaaten bestimmt wird, und
die (interne und externe) Akzeptanz der EU als führender Akteur im Bereich Frieden und Sicherheit.
Fähigkeit
Die Fähigkeit der EU zur Durchführung von Missionen wird nicht nur durch ihre Ressourcen, sondern auch durch den Entwicklungsstand ihrer Kommandostrukturen beeinflusst.
Erstens hat der institutionelle Sicherheits- und Verteidigungsrahmen der EU in den letzten zwei Jahrzehnten zahlreiche Reformen erfahren. Mit dem Vertrag von Maastricht (1992) wurde die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) mit dem ehrgeizigen Ziel eingeführt, die Außenpolitik der EU-Mitgliedstaaten zu koordinieren. Die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) wurde als Teil der GASP entwickelt.
Obwohl die Verdienste dieser Politik anerkannt werden müssen, wurde die Wirksamkeit der ESVP durch zahlreiche Ungereimtheiten beeinträchtigt. Der Vertrag von Lissabon (2007) war eine Antwort auf einige dieser Probleme. Er benannte die ESVP in Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) um. Diese Entwicklungen versprechen einen gestärkten institutionellen Rahmen der EU, der sie mit mehr Fähigkeiten in Bezug auf politische Kontrolle und strategische Führung ausstattet.
Allerdings mangelt es der EU noch immer an militärischer Planungskapazität. Die Einrichtung der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit ist ins Stocken geraten. Außerdem ist das Fehlen einer gemeinsamen operativen Struktur für die Koordinierung vor Ort nach wie vor ein drängendes Problem.
Auch die enge reaktive Ausrichtung der GSVP auf das Krisenmanagement wirkt sich negativ auf die Effizienz ihrer militärischen Interventionen aus. GSVP-Operationen würden von einer umfassenden Notfallplanungskapazität profitieren, die sich neben der Intervention mit drei entscheidenden Aufgaben befasst, nämlich Wissen und Antizipation, Prävention und Abschreckung.
Drittens: Der Verteidigungshaushalt der EU ist wichtig, und ihre finanziellen Beiträge zu UN-Friedensmissionen sind beträchtlich. Die laufenden Haushaltskürzungen könnten jedoch in Zukunft zu Problemen führen, wenn sie unkoordiniert erfolgen.
Bereitschaft
Die zweite Dimension, die das Handeln bedingt, ist die Bereitschaft zum Handeln. Die Bereitschaft bezieht sich auf die Macht, die die Mitgliedstaaten der EU anvertrauen. Die gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik fällt unter die zwischenstaatliche Säule der EU, was bedeutet, dass die Mitgliedstaaten die Hauptverantwortlichen für die Entscheidungsfindung und den politischen Output sind.
So muss man sich vor Augen halten, dass die Mitgliedstaaten zwar den Zielen der Union verpflichtet sind, aber weiterhin von ihrer nationalen Agenda bestimmt werden. Die unterschiedlichen Interessen der EU-Mitgliedstaaten machen es schwierig, eine gemeinsame strategische Position auf europäischer Ebene zu erreichen.
Während die Präferenzen der EU-Mitgliedstaaten wahrscheinlich nicht leicht zu ändern sind, haben starke und koordinierte europäische Institutionen das Potenzial, das Verhalten der Mitgliedstaaten zu formen und ihre Bereitschaft, finanzielle und militärische Mittel einzusetzen, zu beeinflussen. In der Tat besteht ein enger Zusammenhang zwischen dem Grad der Bereitschaft und der letztendlich eingesetzten Kapazität.
Deutschland hat dies bei der Intervention in Libyen in hervorragender Weise veranschaulicht, da es durch seine Abwesenheit bei den Operationen auffiel. Diese anhaltende Zurückhaltung bei der Anwendung militärischer Gewalt hat ihre Wurzeln in der deutschen Vergangenheit und der Geschichte militärischer Debakel und ist nun Teil der deutschen außenpolitischen Strategie.
Akzeptanz
Der dritte Faktor betrifft die Bedeutung der Akzeptanz des Handelns der EU und ihres Potenzials, eine wichtige Rolle bei der Aufrechterhaltung von Frieden und Sicherheit in der Welt zu spielen. Die Unterstützung der europäischen Bürgerinnen und Bürger ist von größter Bedeutung, da sie der EU ein gewisses Maß an Autorität auf globaler Ebene verleiht und die Bereitschaft der Mitgliedstaaten, ihre Ressourcen in EU-Unternehmen zu investieren, positiv beeinflusst.
Ein einschlägiges Beispiel hierfür ist wiederum Deutschland. Die wahrscheinlich geringe Unterstützung der Bürger für ein gewaltsames Eingreifen in Libyen bedingte die Bereitschaft des Landes, sich an der Militäroperation zu beteiligen. Die Ineffektivität der Union kann daher nicht ausschließlich auf die institutionelle Konfiguration der EU zurückgeführt werden, und die Verantwortung der einzelnen Mitgliedstaaten darf nicht übersehen werden.